O presente decreto da Assembleia da República suscitou e suscita dois tipos de questões: umas de natureza política, outras de natureza jurídica.
Politicamente, as questões mais relevantes são as seguintes: a diversidade de regime relativamente aos trabalhadores do sector privado e social, por um lado, e aos trabalhadores do setor público com contratos individuais de trabalho ou com vínculo precário, por outro; o carácter de reversão da reforma legislativa, num tempo em que se não encontram garantidos nem a consolidação das finanças públicas, nem o crescimento económico sustentado.
Juridicamente, as questões mais significativas são, por seu turno, as seguintes: o respeito do princípio constitucional da igualdade; o cumprimento da chamada norma-travão, ou seja, da proibição de alterações ao Orçamento do Estado, envolvendo acréscimo de despesas, por iniciativa parlamentar; a potencial modificação da Lei do Orçamento por ato de administração do Governo.
Examinemos cada qual destas questões de per si, começando pelas políticas.
A diversidade de regime relativamente aos trabalhadores dos sectores privado e social, bem como aos trabalhadores do setor público com contratos individuais de trabalho – que não é total, pois há trabalhadores não públicos com horário idêntico ou semelhante – apesar de parecer pouco equitativa, pode ser justificada pelo facto de, só na Administração Pública e para os trabalhadores com vínculo não contratual privado, haver congelamentos salariais e de carreira obrigatórios desde 2009 e até 2020.
Quanto aos trabalhadores precários, também sempre se poderá dizer que a sua precariedade, embora indesejável, acarreta eventuais limitações em matéria de horários de trabalho.
Que se trata de reversão legislativa em tempo de consolidação orçamental e crescimento económico não garantidos, afigura-se óbvio, o que levanta a questão politicamente mais sensível: a de saber se esta reversão vai ou não aumentar a despesa pública, num contexto em que tal é negativo e mesmo arriscado.
O decreto tenta tornear este problema, no seu artigo 3º, colocando controlos governativos a novas despesas, e, sobretudo, permitindo o diferimento da entrada em vigor nas situações de maior risco de acréscimo de despesas, sem limite de tempo, sempre precedido de negociações com representantes laborais.
Só o futuro imediato confirmará se as normas preventivas são suficientes para impedir efeitos orçamentais que urge evitar.
Ponderando essa interrogação e o peso de compromissos eleitorais e de Programa de Governo, uma posição de benefício da dúvida, aliás consonante com a assumida no passado recente, conduz a não vetar politicamente o decreto.
Mas, não padecerá ele de inconstitucionalidade, legitimante de pedido de fiscalização preventiva, prévio mesmo a qualquer apreciação política?
Relativamente a eventual violação do princípio da igualdade, as razões invocáveis não são óbvias. Há, como antes se disse, outras diversidades de regime que podem explicar a diferença de horário de trabalho. E, talvez por isso, sucessivos Governos, de esquerda e de centro-direita, aprovaram ou mantiveram em vigor o regime agora reapresentado, sem visíveis angústias, nem quanto ao respeito da Constituição da República Portuguesa, nem – adite-se – quanto ao bem fundado político da solução.
Resta o argumento jurídico mais pesado: se o novo regime determinar aumento de despesas, será, eventualmente, impossível compatibilizá-lo com a proibição constitucional de tal aumento, por questionar o Orçamento do Estado vigente, através de iniciativa parlamentar.
É certo que o mencionado regime nasceu de iniciativa anterior à aprovação do Orçamento do Estado para 2016. E que a Constituição apenas se refere a iniciativas legislativas e não a diplomas delas decorrentes.
Mas qualquer interpretação que atenda à razão de ser da proibição constitucional, há-de concluir que quem proíbe a iniciativa, proíbe, por maioria de razão, a sua concretização. E esta – tal como parte decisiva do procedimento legislativo – ocorreu já com o Orçamento do Estado para 2016 em vigor.
Porque se dá o benefício da dúvida quanto ao efeito de aumento de despesa do novo regime legal, não é pedida a fiscalização preventiva da respectiva constitucionalidade, ficando, no entanto, claro que será solicitada fiscalização sucessiva, se for evidente, na aplicação do diploma, que aquele acréscimo é uma realidade.
E, se o aumento for introduzido por ato de administração pode aventar-se potencial inconstitucionalidade por violação da reserva de lei parlamentar.
Em suma, opta-se pela visão conforme à Constituição da aplicação do regime ora submetido a promulgação, instando o Governo – que, sistematicamente defendeu, perante o Presidente da República, que essa visão era a que perfilhava-, a ser extremamente rigoroso na citada aplicação, sob pena de poder vir a enfrentar fiscalização sucessiva da constitucionalidade.
Nestes termos, o Presidente da República promulgou o Decreto que estabelece as 35 horas como período normal de trabalho dos trabalhadores em funções públicas, procedendo à segunda alteração à Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas, aprovada em anexo à Lei n.º 35/2014, de 20 de junho.
